Konstanty Krzeczkowski

O nową formę ubezpieczeń społecznych

[1923]

W ubezpieczeniach społecznych obserwujemy od dłuższego czasu kryzys wewnętrzny. Dzisiejsze formy instytucji ubezpieczeniowych przeżyły się, nie odpowiadają wszystkim potrzebom i wszystkim włożonym na nie obowiązkom; liczba ich i rodzaje są w każdym kraju nader różnorodne, często sprzeczne ze sobą lub zazębiające się, a jednocześnie nie obejmują wszystkich objawów losowych, przed którymi mają chronić ubezpieczonych, wreszcie niedostatecznie ich zabezpieczają.

Braki te wołają o rewizję zasad, o nowe postawienie zagadnienia. Próby i wysiłki reformy zwracają się głównie w dwu kierunkach: uproszczenia struktury instytucji ubezpieczeniowych i realnego zabezpieczenia osób ubezpieczonych. Jedno i drugie zadanie nigdzie bodaj nie było w całości formułowane, a tym bardziej w całej rozciągłości przeprowadzone – są jednak powszechnie odczuwane.

Co do pierwszego zadania, to na wiele już lat przed r. 1914 spotykamy wysiłki oparcia ubezpieczeń o nowe podstawy: uproszczenia budowy oddzielnych rodzajów ubezpieczeń i ściślejszego zespolenia ich ze sobą. Powstanie w większości krajów europejskich różnorodnych systemów ubezpieczeń tłumaczy się wprawdzie historycznym ich rozwojem – stopniowością i kolejnością ich

powstawania w związku z przyczynami natury polityczno-społecznej lub technicznej. Za tworzeniem różnorodnych form ubezpieczeń (na wypadek chorób, inwalidztwa, starości, macierzyństwa, bezrobocia, od wypadków przy pracy itp.), pomimo odczuwania ich głębokiego związku, przemawiać miały argumenty, że formy te są niezbędne, gdyż odpowiadają wewnętrznym, rzeczowym różnicom, dzielącym zjawiska ubezpieczane. Więc gdy w ubezpieczeniu chorób idzie o wiele drobnych wypadków, w których jednak straty są przemijające i do zagwarantowania świadczeń nie są potrzebne wielkie kapitały, a zatem i załatwianie ich odbywać się może przez urządzenia dość wąsko zakreślone i szybko działające, dopasowane do miejscowych warunków, to natomiast przy ubezpieczaniu wypadków nieszczęśliwych, starości i inwalidztwa występują stosunkowo rzadsze, ale długoterminowe zobowiązania, wymagające wielkich organizacji, zasobnych w ogromne kapitały. Różnice te między ubezpieczeniami gwarantującymi renty, a ubezpieczeniami, dającymi krótkotrwałe świadczenia, są tylko jednym z argumentów sprzeciwiających się ich łączeniu, wysuwanych przez przeciwników wszelkich głębszych reform, którym podoba się właśnie „pstra różnorodność” ubezpieczeń i którzy polecają co najwyżej ich „solidną łataninę” zamiast przedwczesnej przebudowy, nie widzą zaś, żeby już znaleziono „wyzwalające słowo” dla wielkiej reformy ubezpieczeń społecznych. Według naszego przekonania, argumenty powyższe należą już do historii, pomimo że są na nowo odświeżane i pomimo że posługują się nimi niewątpliwie poważni znawcy ubezpieczeń społecznych, jak np. P. Kaufmann w Niemczech. Doświadczenie i klasyczny przykład Anglii połączenia ubezpieczeń chorób i inwalidztwa w National Insurance Act z r. 1911 oraz dotychczasowa ich praktyka, wbrew powyższym sądom, przemawiają najwymowniej za możliwością i celowością połączenia tych różnych typów ubezpieczeń i wytworzenia nowych form. Ideą przewodnią łączenia i skupienia ze sobą różnych form ubezpieczeń jest bowiem jednorodność zjawisk znajdujących się u podstaw wszelkiego ubezpieczenia społecznego, wyrażająca się w jednakowych skutkach wypadków losowych – wielkich czy drobnych, częstych lub rzadkich – a mianowicie w ryzyku pracy, które polega we wszystkich ubezpieczeniach przede wszystkim na usuwaniu podstawy zarobkowania i egzystencji. Pomimo odmiennych zdawałoby się celów, pomimo odmiennych form organizacyjnych – wszystkie ubezpieczenia służą tej jednej potrzebie, jednej idei. Jednolite takie traktowanie ich funkcji i wydobycie wspólnych pierwiastków utrudnia wprawdzie owa rozmaitość nieuzgodnionych form i celów bezpośrednich, ale nie przesądza to faktu, że właśnie w tej jednolitości spełnianych funkcji mieści się owe „wyzwalające słowo”, o które idzie Kaufmanowi i że szukać go należy w unifikacji ubezpieczeń.

Przez unifikację rozumiemy łączenie ze sobą odrębnych typów ubezpieczeń w celu ich uproszczenia. I właśnie w zastosowaniu unifikacji widzi teoria i praktyka ubezpieczeń społecznych we wszystkich niemal krajach zasadę reorganizacji istniejących rodzajów ubezpieczeń i uproszczenie struktury ubezpieczeń dzisiejszych z ich niezliczoną ilością form (ubezpieczenia na wypadek chorób, starości, inwalidztwa, sieroctwa, wdowieństwa, macierzyństwa, od wypadków przy pracy itd.). Unifikacja może być mniej lub bardziej pełna: może być tylko mechaniczna, gdy pozostawia oddzielne typy instytucji ubezpieczeniowych, łącząc je tylko wspólną ustawą w jeden mniej więcej spójny, wzajem się dopełniający mechanizm. Przykładem służyć tu może niemiecka ordynacja ubezpieczeniowa z 1911 r., obejmująca jedną ustawą różne dopełniające się instytucje ubezpieczeniowe, tworzące razem pewien zamknięty system. Może być organiczna, gdy skupia i łączy w sobie kilka typów ubezpieczeń, ale nie pozostawia przy tym ich niezależności organizacyjnej, lecz łączy różne instytucje w jedną całość. Przykładem takiej formy może służyć National Insurance z r. 1911 w Anglia lub nawet Alters u. Invalidenversicherung z r. 1911 w Niemczech, które organicznie i jednolicie zespoliły w sobie, pierwsze – choroby i inwalidztwo, drugie – starość, inwalidztwo, sieroctwo i wdowieństwo. Jak widzimy, w Niemczech spotyka się jedna i druga forma unifikacji obok siebie.

Badając różne typy unifikacji możemy dojść do przekonania, że stanowią one pewną gradację od luźnego mechanicznego połączenia ich w jedną całość do bardziej ścisłego zlania w jeden organizm. Zachodzić może jeszcze jedno rozróżnienie w rodzajach unifikacji – w stopniu jej uniwersalizmu, w tym, czy unifikacja obejmuje więcej czy mniej rodzajów ubezpieczeń, czy może wreszcie objąć wszystkie znane typy. Otóż wydaje nam się, że tendencja do takiego uniwersalizmu i do całkowania organicznego ubezpieczeń wszystkich typów w rozwoju ubezpieczeń społecznych jest aż nadto wyraźna i że wskazuje na jednorodne źródło wszystkich form ubezpieczeniowych. Tendencja ta wywoływała próby stopniowej unifikacji i przejawiała się w tym procesie coraz silniej. Proces unifikowania ubezpieczeń można scharakteryzować jako odbywający się drogą ujednostajniania ustawodawstwa i organizacji, aż do prób wytworzenia jednego nowego ubezpieczenia, które może zastąpić dotychczasowe formy.

Proces ten nie jest jeszcze zakończony, nie wszystkie stadia i ogniwa rozwojowe są już przebyte. Najwcześniejszą próbą teoretyczną, zdążającą do zlania ubezpieczeń jest bodaj projekt Bódikera, przedstawiony na Międzynarodowym Kongresie ubezpieczeń społecznych w r. 1906. Projekt ten polegał na łączeniu tych rodzajów ubezpieczeń, które opierają się o długoterminowe zobowiązania, o renty – z pominięciem krótkotrwałych, jak choroby. Austriacki projekt wspólnej kodyfikacji ubezpieczeń społecznych z r. 1908 i ordynacja ubezpieczeniowa niemiecka z r. 1911 są poniekąd dalszymi praktycznymi, a więc i ostrożniejszymi krokami w tych początkach akcji unifikacyjnej. Najbardziej śmiało i samodzielnie podjęte zostało zagadnienie powyższe we wspomnianych ubezpieczeniach angielskich. Połączenie ubezpieczenia chorób i inwalidztwa w jedną prostą konstrukcyjną całość postawiło zagadnienie na nowej płaszczyźnie, obaliło przesądy o niemożności łączenia tych na różnorodnych zasadach opieranych ubezpieczeń. Krok ten był również dla dalszych losów ubezpieczeń decydujący, podobnie jak nowa forma ubezpieczenia bezrobotnych. Anglia w ten sposób wraz z poprzednimi ubezpieczeniami (wypadki) i zabezpieczeniem starości już przed wojną objęła wszystkie wypadki losowe i stworzyła najbardziej wykończony systemat ubezpieczeń społecznych.

Przykład ten niewątpliwie sprawił, że w kodyfikacji powojennej ubezpieczeń idea unifikacji przebija już o wiele śmielej. Obok Rumunii, która jeszcze przed wojną (27.1.1912) próbowała częściowej unifikacji, na drogę tę wstępują: Rosja, Szwecja, Czechosłowacja, Włochy, Jugosławia, Niemcy, Francja, Polska. Większość tych krajów nie wyszła jeszcze poza stadium projektów i dyskusji. W większości też krajów projektowana unifikacja obejmuje wprawdzie wszystkie wypadki niezdolności do pracy (choroby, wypadki, inwalidztwo, starość) – jak projekty czeskie, niemieckie i francuski – idzie więc poniekąd dalej niż prawzór angielski, łącząc 3-4 rodzaje ubezpieczeń, ale również pozostawia na uboczu, do specjalnego unormowania, ubezpieczenia braku pracy. Mamy więc i tutaj unifikację niepełną, nie całkowitą w swej uniwersalności, ale świadomie już zdążającą do opanowania trudnego zagadnienia. Najdalej posunięte próby połączenia wszystkich rodzajów ubezpieczeń, włącznie do braku pracy – w jedną całość, w jednej zunifikowanej instytucji spotykamy tylko w Rosji Sowieckiej w dekrecie z dn. 31.X.1918 r. (właściwie nie ubezpieczenie, a nawet do 1921 r. zabezpieczenie społeczne), oraz w nieoficjalnym projekcie polskim ubezpieczenia społecznego p. T. Sznuka (patrz „Biuletyn Ministerstwa Pracy” nr 3 z r. 1919). Obu próbom ostatnim to jest wspólne, że, obok wszystkich rodzajów niezdolności do pracy, objęły również niezawiniony brak pracy, czyli ujęły wszystkie formy ubezpieczeń społecznych w jedną organizację, wytwarzając przynajmniej pozory zupełnej jednolitości. Wyższość tych prób od poprzednio omawianych form unifikacji polega na stworzeniu nowej podstawy, o którą się wsparły. Według wyrażenia ustawy rosyjskiej, obejmuje ona wszystkie wypadki „utraty środków do życia” –  czasowej i stałej –  a więc podstawy o wiele szerszej i racjonalniejszej aniżeli np. tylko „niezdolność do pracy”, jak w projektach niemieckim i francuskim.

Powyższe próby unifikacji stwarzają o tyle szeroką podstawę, że obejmują zgoła wszystkie znane typy ubezpieczeń, o ile by okazały się w praktyce możliwe do wykonania, zapowiadają niezwykłe korzyści materialne i moralne. Idzie o to, czy osiągnięto pełny stopień uproszczenia i jednolitości organizacyjnej. Otóż wydaje się nam, że żadne dotąd prawodawstwo ani żadna koncepcja teoretyczna, nie wyłączając i przytoczonych, nie przeprowadziły całkowicie swej idei – zatrzymywały się w pół drogi, dając tylko pozory jednolitości. Faktycznie pomimo uproszczenia i ujednostajnienia organizacji – ubezpieczenie nowe pozostaje nadal sumą, połączeniem wszystkich znanych rodzajów ubezpieczeń. W ubezpieczeniu rosyjskim i projekcie polskim oraz we wszystkich bodaj pokrewnych teoretycznych pomysłach wychodzi się z założenia, że dla dzieła unifikacji wystarczy zsumować istniejące ubezpieczenia z ich funkcjami, i że ta suma będzie czymś jednolitym. Zabezpieczenie rosyjskie np. aczkolwiek stworzyło nową podstawę dla unifikacji, obejmując wszystkie rodzaje „utraty środków do życia”, zatrzymało nadal różne formy tej „utraty środków”, uzależnione od przyczyn je wywołujących i czasu ich trwania. W projekcie znów p. Sznuka sformułowanie istoty unifikacji streszcza się w powiedzeniu: „istnieje jedno ubezpieczenie społeczne, a różne rodzaje świadczeń”. Wynika stąd, że w jednym wypadku różne rodzaje „utraty środków do życia”, a w drugim „różne rodzaje świadczeń”, są zachowane i nawet podniesione do zasady. W obrębie jednej i jednolitej pozornie organizacji pozostają nadal jako pozycje buchalteryjne, a nawet jako działy pojedyncze, zunifikowane ubezpieczenia. Całość organizacji jest tylko sumą różnych rodzajów ubezpieczeń, zmuszoną do prowadzenia wspólnej, kompromisowej polityki. Faktyczna ilość połączonych ubezpieczeń nie zmniejsza się i dlatego przypuszczamy, że taka unifikacja nie dość upraszcza zadanie. Dlatego też, może nie bez słuszności, przeciwko podobnemu nagromadzeniu w jednej organizacji tak licznych i różnorodnych funkcji ubezpieczeniowych występują niekiedy teoretycy i praktycy i to pomimo odczucia i zrozumienia potrzeby jednolitości i unifikacji. Zarzucają oni, że budowa tych ubezpieczeń byłaby zbyt przeciążona, że funkcje tych instytucji byłyby zbyt różnorodne. Unifikacja tak dokonana zapowiada nie uproszczenia, a skomplikowanie włożonych na nią czynności… W pomysłach zatem unifikacyjnych muszą być wprowadzone uproszczenia, które by pozwoliły usunąć dotychczasowy barokowy ich charakter.

II

Zatrzymaliśmy się nad powyższym zagadnieniem nieco dłużej, gdyż wydaje się nam, że na innej drodze można tę trudność rozwiązać i posunąć o krok naprzód zagadnienie unifikacji. Unifikację rozumiemy nie w sensie sumowania różnych, istniejących obecnie lub mogących jeszcze powstać ubezpieczeń, lecz w sprowadzeniu ich do jednego wspólnego mianownika, w ich redukcji do jednego jedynego ubezpieczenia. Na wspólny ten mianownik, na wspólną podstawę wszelkich ubezpieczeń zwracają już uwagę ostatnio rozpatrywane przykłady, ale nie wyprowadzają wszystkich konsekwencji. Za najważniejszą podstawę wszystkich ubezpieczeń uważamy wspólny im fakt społeczny – losowej utraty zarobku lub dochodu (utrata środków do życia, jak chcą ubezpieczenia), czyli niezawinionej utraty środków utrzymania. Fakt ten jest treścią wszelkiego ryzyka pracy i ubezpieczeń, jeżeli abstrahować od wtórnych potrzeb, jak leczenie, pomoc szpitalna itd.

Należy więc ubezpieczać fakt braku zarobku czy dochodu, gdyż on stanowi rdzeń wszystkich ubezpieczeń i to niezależnie od przyczyn, które ten brak wywołują, podobnie jak dotychczas ubezpieczaliśmy chorobę czy nieszczęśliwe wypadki czy brak pracy, a nie ubezpieczaliśmy przyczyn, które wywoływały te stany. Jest to może nawet znamienne dla ubezpieczeń, że zajmują się skutkami a nie przyczynami pewnych zjawisk; dlatego też i profilaktyka jest w ich działalności czymś wtórnym i dodatkowym – a nie pierwotnym, jak to upatrują niektórzy badacze dzisiejsi.

Tymczasem w ubezpieczeniach dzisiejszych, nawet tych, które racjonalnie wskazują na ubezpieczenia jako środek przeciw „utracie środków utrzymania”, nie ubezpiecza się braku zarobku, tego podstawowego dla ubezpieczeń zjawiska, a doszukuje się różnorodnych jego przyczyn i te dopiero ubezpiecza. Stanowisko takie prowadzić musi w akcji unifikacyjnej jedynie do sumowania różnorodnych co do swych zadań rodzajów ubezpieczeń społecznych, co jest niesłuszne, gdyż nie upraszcza zadania. Ubezpieczając natomiast bezpośrednio brak zarobku, sprowadzamy wszystkie istniejące typy do wspólnej im płaszczyzny, która faktycznie rozstrzyga o dobroci lub lichocie ubezpieczeń. Wprowadzając zatem ubezpieczenie od braku zarobku lub może szerzej – dochodu, upraszczamy niesłychanie całą, zdawałoby się, skomplikowaną budowę ubezpieczeń społecznych, sprowadzamy bowiem całe zadanie do ubezpieczenia nowego faktu społecznego, faktu równie prostego jak każde z ubezpieczanych przed tym zjawisk – choroba, inwalidztwo czy brak pracy – zastępując je i czyniąc niepotrzebną manipulację sumowania, gdyż nowy ten fakt społeczny obejmuje wszystkie wypadki, stanowiące dotychczas przedmiot oddzielnych ubezpieczeń i jest równie łatwy do ustalenia. Przy pomocy prostych zabiegów można stwierdzić fakt braku zarobku, powstały z przyczyn niezależnych od danego osobnika. Idzie wszak o to tylko, aby brak zarobku był wypadkiem losowym, obojętne jest jednak, jakie są przyczyny tej losowości. Gwarancje ubezpieczeniowe przenoszą się tutaj z różnych przyczyn wypadków losowych na ich skutki – na niezawiniony brak, utratę lub niemożność zarobkowania, i ta losowość jest przedmiotem ubezpieczeń. Jest to zjawisko proste, łatwe do skonstatowania. Choroba, brak pracy, inwalidztwo itp. przyczyny z jakich ono wynika nic tu nie zmieniają, podobnie jak długo- lub krótkotrwałość braku zarobkowania, że zaś same wypadki te łączą się i wypływają z siebie, mając zawsze za podstawę utratę zarobku, więc doniosłe strony takiego uproszczenia są oczywiste i wskazują na potrzebę jednolitego ich traktowania. Może zadania te mogłyby spełnić równie skutecznie próby całkowania dotychczasowe. Sądzimy jednak, że na drodze przez nas wskazanej da się to najprościej uskutecznić. Nie dość na tym. Ubezpieczając brak zarobku, urzeczywistniamy w praktyce w ten sposób tyle omawiane i dyskutowane fourierowskie prawo do egzystencji jako postulat realnej polityki społecznej. Rozdział własności, zatomizowanie i rozbicie na grupy dzisiejszych społeczeństw jest przyczyną braku zarobku. Ubezpieczenie – jest więc odciążeniem społeczeństw od ciężarów na innym polu.

Przedwcześnie może byłoby kreślić zasady na jakich oprzeć by należało nową instytucję. Można jednak w myśl dotychczasowych tendencji rozwojowych nakreślić najogólniejsze zarysy. Nowe ubezpieczenie różniłoby się bardzo poważnie od dotychczasowych metod ubezpieczenia tym, że bezpośrednio ubezpieczałoby niezawiniony brak zarobku, że wskutek tego mogłoby wprowadzić szereg redukcji niedostępnych ubezpieczeniom, które za przedmiot ubezpieczenia wzięły różnorodne przyczyny powyższego faktu. Za najważniejsze uważam sprowadzenie wszystkich form do jedności. Przy ubezpieczeniu braku zarobku mamy jedną organizację. Formy jej są dla naszego wykładu obojętne; przewidywalibyśmy jako najbardziej odpowiednie kasy terytorialne odpowiadające dzisiejszym kasom chorych, połączone ściśle z urzędami pośrednictwa pracy. Do zawiązywania ich mogłyby, ewentualnie, być również uprawnione związki zawodowe i pokrewne instytucje – na wzór Anglii. Kasy są organami samorządowymi i samowystarczalnymi, podlegającymi władzy centralnej, która sprawuje nad nimi kontrolę i tworzy fundusz gwarancyjny centralny z odsetek od dochodów kas i ich przewyżek. Wszyscy członkowie przymusowo ubezpieczeni – przymus ubezpieczeń należałoby rozszerzyć na wszystkich żyjących z pracy najemnej, a nawet objąć samodzielnych do pewnej wysokości dochodu [1] – opłacają jedną składkę, uprawniającą do jednorodnych świadczeń przy braku zarobku, niezależnie od przyczyn, które ten brak wywołały. Obie powyższe zasady przeprowadzić można dzięki temu, że mamy w ubezpieczeniu naszym jednorodne ryzyko i środowisko, jednorodne wypadki losowe. Ta jednolitość organizacji i wszystkich funkcji da się osiągnąć jedynie dlatego, że przy ubezpieczeniu braku zarobku mamy do czynienia z jednym tylko obiektem ubezpieczeń, a nie z sumą mniej lub więcej zamaskowanych dziesięciu obiektów. Powyższa różnica tłumaczy najlepiej, dlaczego w zabezpieczeniu rosyjskim i projekcie polskim przy jednolitości organizacji, jaką wprowadzają autorzy tych urządzeń, przy jednolitej na zewnątrz składce pozostają nadal różnorodność świadczeń, ryzyk, środowisk i wypadków ubezpieczanych, co z trudnością prowadzić może do jednolitej polityki finansowej i profilaktycznej. Nie przesądzając kwestii rozkładu składek między państwo, ubezpieczonych i przedsiębiorców, ich wysokości, sposobu ściągania itd., jak również świadczeń wypłacanych w razie utraty zarobku (wysokości, początku i czasu trwania, rygorów itd.), chcemy jeszcze zwrócić uwagę, że pomimo położenia nacisku na inną niż dotychczas podstawę ubezpieczeń, uważamy, że będzie potrzebne na czas dłuższy, a może i na zawsze, utrzymanie aparatu leczniczego dla chorych, inwalidów i ofiar wypadków jako aparatu pomocniczego, zasilanego pieniężnie przez instytucję, ale nie rozrywającego jej jednolitości przez tworzenie podwójnych i potrójnych kapitałów, rozkładu ciężarów itd. Prawdopodobne zresztą i możliwe jest uregulowanie pomocy lekarskiej i szpitalnej przez reformy służby zdrowia (np. projekty angielskie), które mogą czynić zbędnymi utrzymywanie tych instytucji w ręku ubezpieczeń. Z widokami tymi wiąże się też i wszelka akcja zapobiegawcza i profilaktyczna. Zresztą instytucje te jako dodatkowe są zawsze do pomyślenia przy ubezpieczeniach, zarówno jak zorganizowanie pomocy prawnej oraz innych świadczeń dodatkowych na rzecz ubezpieczonych.

III

Drugim zagadnieniem, równej wagi jak unifikacja i jednocześnie możliwym do zreformowania, jest niewątpliwie realne zabezpieczenie osób ubezpieczonych. Niedostateczne i niewystarczające świadczenia pieniężne ubezpieczeń już przed wojną stanowiły najsłabszą stronę tych instytucji. W okresie przewrotów i kataklizmów wojennych i powojennego kryzysu walutowego stać się musiały klęską społeczną, zwłaszcza w krajach o zdeprecjonowanej walucie. Kapitały instytucji ubezpieczeniowych zmalały i skurczyły się w swej wartości, renty straciły wszelkie znaczenie, ubezpieczeni znaleźli się w warunkach najgorszej nędzy. Niewiele mogły pomóc doraźne zasiłki państwa. Wobec widma bankructwa do niedawna zasobnych instytucji, wobec nędzy ubezpieczonych potrzeba jest radykalnych reform i zmian w systemach pokrywania świadczeń lub wkroczenia na drogę ich dalszej redukcji. Właśnie wobec trudności w pierwszym kierunku w krajach o niskiej walucie spotykamy się z projektami, które rolę ubezpieczeń społecznych chcą sprowadzić głównie do akcji zapobiegawczej i regeneracyjnej – przywracania ubezpieczonym zniżonej zdolności pracy i zarobkowania. Z projektami podobnymi szczególnie licznie występowano w Niemczech. Spotykamy je u P. Kaufmanna, W. Kaskela i w oficjalnym projekcie rządowym niemieckim; zdążają one do zastąpienia ubezpieczeń opartych o renty przez świadczenia rzeczowe, jak leczenie, lekarstwa, bezpłatne utrzymanie itd. Według Kaskela, należy „usunąć rentę z jej przodującego stanowiska i zastąpić ją przez świadczenia rzeczowe i zabezpieczenie przed stratami”, albo, jak pisze ten autor na innym miejscu: „zastąpić udzielanie rent, wyrównujących poniesione straty, przez działalność zapobiegawczą i powracającą zdrowie”. Można zrozumieć, że tylko trwała konieczność stawia przed ubezpieczeniami to połowiczne, oportunistyczne rozwiązanie, które należy traktować jako czasowe, gdyż urzeczywistnienie tych projektów równałoby się zupełnej likwidacji ubezpieczeń. Wątpić zatem należy, aby ubezpieczenia niemieckie poszły tą drogą. Zwrot musi wcześniej czy później nastąpić. Jest to jednak konsekwencja rozbicia i rozproszkowania instytucji ubezpieczeniowych. Unifikacja, a zwłaszcza wprowadzenie ubezpieczenia od braku zarobku, pozwala iść jakby w innym, odwrotnym kierunku do powyższych projektów.

Uważając, że „brak zarobku” jest rdzeniem akcji ubezpieczeniowej, wysuwamy kwestię wystarczającego ubezpieczenia materialnego na plan pierwszy i wszelkie świadczenia rzeczowe traktujemy jako rzecz uboczną. Niedostateczne dzisiejsze świadczenia należy podnieść i oprzeć o inne niż dotąd podstawy. Winowajcą dzisiejszego stanu jest przede wszystkim system kapitalizacji, stosowany przeważnie w ubezpieczeniach rentowych, przeniesiony do ubezpieczeń społecznych z praktyki ubezpieczeń życiowych. System ten działał i tu i tam bez zarzutu przy równowadze i stałości stosunków gospodarczych – zawodzi jednak w okresach burzliwych. Również w chwili obecnej przewidywać musimy jego bezużyteczność przez długie jeszcze lata. Toteż jeżeli chcemy, aby w ubezpieczeniu od braku zarobku przystosować się do koniunktur walutowych, niezbędne jest zamiast stałego wymiaru świadczeń wprowadzić ruchomą ich skalę, uzależnioną od skali płac (bądź obliczać świadczenia w złocie). Przy zastosowaniu tych zasad najracjonalniejszym wydaje się nie kapitalizacja, a system premii, pokrywających rokrocznie wszystkie świadczenia, z zastosowaniem rezerw na lata krytyczne.

Przy rozszerzeniu zakresu ubezpieczonych można założyć, że zjawiska braku zarobku są w każdym społeczeństwie wielkością statystycznie stałą, stosunkowo łatwą do ujęcia, czyli że struktura stanu ubezpieczonych jest też wielkością stalą i tworzyłaby lub mogła szybko tworzyć stan równowagi (Beharungszustand). Koszty ubezpieczenia można by zatem traktować jako funkcję tego zjawiska. Wysokość tego obciążenia nie da się z góry ściśle ująć, można by je obliczyć na podstawie dotychczasowych doświadczeń. Obciążenie w krajach posiadających wszystkie znane formy ubezpieczeń wynosi 10-15% zarobków; cyfrę powyższą należałoby uważać za najniższy współczynnik obciążenia produkcji kosztami ubezpieczeń od braku zarobku. Prawdopodobnie musiałby on wynieść nawet więcej, jeżeli ma zaspokoić wszystkie potrzeby, pomimo że sam fakt zniesienia różnych rodzajów ubezpieczeń i stworzenie jednego tylko prowadzić musi do zmniejszenia kosztów. Racjonalnie więc system cały jest do pomyślenia jedynie przy istnieniu jednego ubezpieczenia od braku zarobku. Moment ten zawiera w sobie pewne niebezpieczeństwo. Przeciwko reformie ubezpieczeń w powyższym duchu i nowej idei ubezpieczeń wysuwać będą przeciwnicy argument kosztów – obciążenia nimi produkcji, obciążenia niekorzystnego dla kraju, który by się odważył je pierwszy zastosować. Jest to argument zdawałoby się poważny – był już stosowany jako ostrzeżenie przed ochroną pracy.

Obciążenie jednak tzw. ciężarami społecznymi produkcji ma zawsze tendencję przerzucenia się na ceny towarów i chyba wyjątkowo obciąża zyski. Dlatego też obciążenie przemysłu w całości nie wpłynie nigdy na jego produkcyjność i rozkwit i ujemne skutki ciężarów społecznych nie były nigdzie obserwowane. Przeciwnie nawet – rozwój przemysłu w Anglii i Niemczech idzie równolegle do rozwoju prawodawstwa robotniczego.

To pozwala wnosić, że zbyt pesymistyczne są też argumenty o niemożliwości realnego zabezpieczenia przy dzisiejszym rozdziale dochodu społecznego.

Niewątpliwie przecież ubezpieczenie braku zarobku pochłonie pewną część niezasłużonych zysków i może stworzyć w ciągu lat nowy klucz rozdziału dochodu społecznego.

Wyprowadzenie ubezpieczeń społecznych ze stanu kryzysu dzisiejszego ściśle jest połączone z rozwiązaniem omówionych podstawowych zagadnień. Przez wyprowadzenie ze stanu kryzysu rozumieć należy przede wszystkim wyprowadzenie ubezpieczeń z chaosu organizacyjnego, za którym z kolei musi iść uproszczenie, unifikacja prawodawstwa oraz sanacja finansowa. Wszystkie reformy się dopełniają i przeprowadzenie jednej pociąga za sobą rozwiązanie drugiej. Być może, że w nowej postaci ubezpieczeń społecznych, którą pozwoliliśmy sobie nazwać ubezpieczeniem od braku zarobku, odnaleźć zdołamy owo „wyzwalające słowo dla wielkiej reformy ubezpieczeń społecznych” w ogóle. Stanowi ona bowiem maksimum unifikacji ubezpieczeń społecznych, bez uszczerbku dla samej sprawy.

IV

Kryzys organizacyjny i finansowy ubezpieczeń społecznych odbił się na jednej jeszcze, nie mniej ważnej stronie ubezpieczeń – na prawodawstwie ubezpieczeniowym jako części prawodawstwa pracy.

Prawodawstwu ubezpieczeniowemu brak jest podstaw międzynarodowych. Jeżeli w dziedzinie ochrony pracy obserwujemy tworzenie się jednolitego międzynarodowego prawodawstwa, pozwalającego na jednolite stosowanie ochrony pracy pod wszystkimi niemal szerokościami geograficznymi, na wielkie rozszerzenie płaszczyzny działania, rozwinięcie horyzontów i perspektyw, to w dziedzinie ubezpieczeń społecznych podobna rozlewność jest jeszcze nie do pomyślenia, przeważa wciąż jeszcze partykularyzm, istnienie różnorodnych systemów ubezpieczeń i brak niemal prób unifikacji międzynarodowej. Kongresy międzynarodowe pracy zajmowały się tymi sprawami tylko ubocznie, specjalnie ubezpieczeniem braku pracy i nie doprowadziły ich do stanu jakiejkolwiek unifikacji. Tymczasem bez akcji unifikacyjnej, obejmującej nie tylko ochronę pracy, ale właśnie ubezpieczenia społeczne, nie osiągnięto by nigdy umiędzynarodowienia prawodawstwa robotniczego i wyrównania „ciężarów społecznych”.

Nadal musiałyby pozostać głębokie nierówności w obciążeniu różnych krajów i to wywołane specjalnie przez ubezpieczenia społeczne. Brak ujednostajnienia ubezpieczeń w krajach, które przystąpiły do międzynarodowych konwencji pracy, musi się odbić na niestałości równowagi między państwami, na różnym ich obciążeniu i niejednakowej zdolności konkurencyjnej, a więc doprowadzić mniej więcej do tego samego punktu wyjścia, od którego zaczęła się międzynarodowa ochrona pracy. Byłoby to więc tylko błędne koło.

Jeżeli brak dotychczasowy prób w kierunku przeprowadzenia międzynarodowej unifikacji ubezpieczeń tłumaczy się różnorodnością systemów ubezpieczeń i stanem chaosu organizacyjnego, jeżeli tłumaczy się historią powstania rozwoju ubezpieczeń, to mimo to nie ma usprawiedliwienia rzeczowego, jak to staraliśmy się udowodnić poprzednio. Odwrotnie, unifikacja ubezpieczeń i oparcie się na niej w międzynarodowym prawodawstwie mieści w sobie doniosłe, nieobliczalne wprost skutki, dające się porównać jedynie z pewnymi postulatami międzynarodowej ochrony pracy (jak np. 8-godzinny dzień pracy), które przyczynić się muszą do nowej struktury społecznej świata. Dochodzimy więc do wniosku, że najbliższym etapem polityki ubezpieczeniowej winna się stać dążność do ujednostajnienia form ubezpieczeń społecznych we wszystkich państwach kulturalnych, a następnie do ich międzynarodowej unifikacji.

Ubezpieczając brak zarobku, upraszczamy całą zdawałoby się tak skomplikowaną budowę ubezpieczeń społecznych. Przy tym uproszczeniu całe zagadnienie międzynarodowe ulega również poważnej redukcji i sprowadza się do jednolitego uregulowania zasad przewodnich nowego ubezpieczenia, mniej więcej podobnie jak w ochronie pracy. Możliwe są przy tym dwie drogi do wprowadzenia w życie nowych podstaw międzynarodowego prawodawstwa pracy: przykład krajów przodujących i naśladownictwo, oraz bezpośrednia akcja Międzynarodowego Biura Pracy za jednolitym uregulowaniem sprawy w drodze konwencji lub zaleceń. Ta ostatnia droga wydaje nam się najbardziej celowa i możliwa.

Konstanty Krzeczkowski

_____________________________________

Powyższy tekst pierwotnie ukazał się w roku 1923 w piśmie „Ekonomista”. Następnie wznowiono go w książce Konstanty Krzeczkowski – „Polityka społeczna. Wybór pism”, Polski Instytut Służby Społecznej, Łódź 1947. Przedrukowujemy go za tym ostatnim źródłem, pomijając przypisy bibliograficzne i dostosowując pisownię do obecnych reguł.

 

Przypis:

1. Nie widzimy powodu stawiania granicy dla urzędników, natomiast zniknąć by musiały specjalne instytucje ubezpieczeniowe urzędnicze, jak w Niemczech i Austrii i w spadku nam przez nie przekazane. Kwestią też otwartą jest sprawa, jak daleko stosować ponadto tzw. dobrowolne ubezpieczenie osób, które nie ulegają przymusowi ubezpieczeniowemu. Sądzimy, że w interesie kultury ubezpieczeniowej i szerokiego uwzględnienia interesów, zarówno państwa, jak i szerokich warstw społecznych, leży zastosowanie tych zasad; tym bardziej, że ta forma ubezpieczeń zwykle sama się opłaca i nie obciąża instytucji.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *